提要：我國水污染物排污許可證制度（以下簡稱“排污許可證制度”）確立于上世紀八十年代。2008年，新的《水污染防治法》規定國家實行排污許可制度，正式確立了其法律地位。全國各地隨后陸續出臺了相關管理暫行規定，并進行了試點示范。從各地實施情況來看，雖然取得了一定成效，但總體效果欠佳，離預期目標還有很大差距。究其原因，主要表現為：缺乏上位法規，未能作為點源控制的核心政策；缺乏操作層面的技術規范，無法支撐總量減排；處罰規定不具體，缺乏威懾力。為全面推行排污許可證制度，建議：一是加快排污許可證制度的立法和技術規范制定，盡快頒布《水污染物排放排污許可證條例》,制定排污許可證制度實施技術規范、污染物監測方案設計導則、企業排放總量核算技術規范等文件；二是整合排污許可證制度和其他點源排放控制政策，實施一證式排污管理，將排污申報、總量控制、排污交易、排污收費等環境管理制度都體現在排污許可證中；三是基于總量和容量核算，分階段推進排污許可證制度，在2020年之前，仍然采用基于總量的許可證分配辦法，在此之后，采用基于容量的許可證分配辦法；四是提高現有監測與監管能力，滿足許可證核查要求。將環境統計數據與許可證數據一體化，調整環境統計數據的統計方法，并基于環境統計數據核定污染物排放量；五是強化排污許可處罰力度，改變“違法成本低、守法成本高”的現象，通過威懾作用來迫使企業更加守法；六是建立基于許可證的污染源動態管理系統，做到在線監測設備與各級環保部門聯網，實現排污單位監測數據的實時傳輸與監控。

 

排污許可證制度是國際通行的一項環境管理基本制度，其目的在于明確排污單位在污染物排放活動過程中應當遵守的規定，以實現排污單位日常生產階段的排污行為控制。排污許可證是環境管理部門所頒發的、賦予組織和個人排放污染物權利的憑證。目前，美國、日本、德國、瑞典、俄羅斯以及我國的香港、臺灣地區等均已對水污染物排放行為實行排污許可證管理。然而，目前我國排污許可證制度的實施效果并不盡如人意。有的地方把發放許可證作為應付環保部門檢查的擺設，有的地方只管發證而忽略證后管理，有的地方甚至僅把該制度視為一項權宜之計。由此導致了這項重要的環境管理制度并未像“環境影響評價”等制度，在我國的環保政策體系中發揮應有的核心作用，也未與總量控制及減排等國家環境保護的戰略行動相關聯，成為“用之不武、棄之可惜”的一項“雞肋”制度。基于“十一五”和“十二五”期間，水專項監控預警和政策主題相關課題開展的研究和試點示范成果，總結了我國水污染物排放許可證制度實施現狀和主要存在的問題，并就如何完善該項制度提出了相關政策建議。

一、水污染物排污許可證制度的實施現狀

我國水污染物排污許可證制度確立于上世紀八十年代。1988年，原國家環保局發布的《水污染物排放許可證管理暫行辦法》，對排污申報登記制度及在此基礎上實施的排放許可證制度作出了相關規定，并確定了上海、北京等18個城市為水污染排放許可證試行地區。1989年《水污染物防治法實施細則》規定對企業事業單位向水體排放污染物實施排污許可證管理，進一步確立了其法律地位，但在《水污染防治法》中，這一制度未被提及。1994年，原國家環保局宣布試點工作結束，開始在所有城市推行排污許可證制度，此后一些省市在地方法規中對這一制度有所涉及。1995年國務院《淮河水污染防治條例》規定淮河流域的重點排污單位須申領排污許可證，并保證其排污總量不超過排污許可證規定的排污總量控制指標。2000年修訂的《水污染防治法實施細則》規定，地方環保部門應根據總量控制實施方案發放水污染物排放許可證。2001年原國家環保總局發布的《淮河和太湖流域排放重點水污染物許可證管理辦法（試行）》規范了淮河、太湖流域的水污染物許可證管理。2008年，新的《水污染防治法》第二十條規定國家實行排污許可制度，正式確立了其法律地位，為我國水污染物排放許可證制度提供了原則性的法律保障。

自上世紀八十年代起，我國一些地方政府開始逐步推行排污許可證制度。在這20年里，通過分區、分點的試點，在各地逐步推廣，具備地方立法資格的省市已經對此作出了專門的立法。目前我國31個省、自治區、直轄市中，已有20多個省（包括直轄市）專門針對排污許可證制度制定了暫行辦法或暫行規定。如2010年實施的《浙江省排污許可證管理暫行辦法》，2011年實施的《江蘇省排放水污染物許可證管理辦法》和2013年實施的《甘肅省排污許可證管理辦法》。

總體上，我國排污許可證制度實施狀況不夠理想，離預期目標還有很大差距。主要表現在：各地發證工作整體上推進不力，進展緩慢；企業對排污許可證不夠重視，其作用和影響有限；許可證實施尚未對區域水環境質量改善發揮直接作用。但是，也積累了一些有益的試點經驗。例如，根據《浙江省排污許可證管理暫行辦法》和相關實施細則要求，企業不但要依法持證排污，還要對主要污染物排放總量和排放濃度進行有效控制。環保部門在監管中一旦發現排污單位有違法行為，將記錄在排污許可證副本上。同時，推行排污許可證制度為總量減排政策的有效執行提供了支撐。把總量控制制度納入排污許可證管理，既可以通過技術手段將污染物排放指標和污染減排任務層層分解到具體的排污單位，又可以通過法律法規形式和經濟手段對企業的違法行為進行約束和處罰，對督促企業加快實施污染減排、確保完成污染減排約束性目標具有重要意義。截至2010年，浙江省已有4萬余家企業進行了排污申報登記，環保部門向其中約1.5萬家發放了排污許可證，為“十一五”總量控制目標的完成起到了重要保障作用。排污許可證提升了環境準入門檻，給現有重污染企業造成一定壓力，在一定程度上促進產業結構轉型升級，對調整污染企業布局和淘汰落后產能起到了一定的引導和刺激作用。

二、我國水污染物排污許可證制度存在的問題

我國水污染物排放許可證制度實施20多年，雖然取得一定成效，但整體效果欠佳，未實現預期目標，實施過程中暴露出許多問題。

（一）排污許可證制度缺乏上位法規范，未能作為點源控制的核心政策存在

 目前，國內排污許可證制度對排污許可證實施的過程和細則沒有做出明確規定，導致各地按照各地的理解自行制定管理條例。原國家環保總局曾于2008年擬定了《排污許可證管理條例》（征求意見稿），但至今仍未見正式法規出臺。雖然現行的法律法規明確了要實行排污許可證制度，并禁止無排污許可證的排污行為。但在“法律責任”條款中缺失相應的約束手段，對逾期拒不改正、拒不領證的行為沒有制約措施。同時，由于缺乏上位法規，在實際操作中，地方環保局在管理過程中無法明確環境管理部門和企業各自的責任和權利，以及對違規企業的處罰權利和權限。

作為點源控制重要手段之一的排污許可證制度沒有被當作點源排放管理的核心政策，且缺乏系統的頂層設計，導致現有的點源控制政策實施效果有限，政策目標難以全面實現。如排污收費制度在籌措環境保護資金方面曾經發揮了重要的作用，但在市場經濟時代，其籌措資金的功能逐漸減弱，而排放控制功能由于制度設計方面的缺陷，如缺乏對地方政府管理職能部分失靈的考慮，效果十分有限；環評和“三同時”制度只能保證新污染源投產前具備達標排放條件，但不能保證投產運行后連續達標排放；排污申報登記制度定位不明確，只要求提供排放數據，缺乏依據，難以核查，也缺乏后續制度對其排放情況實施監督核查；總量控制是基于水質的排放控制，前提是“所有點源均已達到基于技術的排放標準”，但沒有規范嚴謹的排污許可證制度，總量控制的實施缺乏基礎。由于缺乏許可證的統領，導致各個政策之間存在沖突或重疊，分散、孤立地執法造成了排放信息質量差，增加了管理成本。

（二）排污許可證制度缺乏操作層面的技術規范

國家層面上的排污許可證制度不夠完善。在法律法規方面，《水污染防治法》提到排污企業在排放污染物時執行排污許可證制度，但并沒有出臺排污許可證的具體實施辦法。《水污染物排放許可證管理暫行辦法》雖然較詳細地設定了排污許可證的登記申報、發證申請、監督管理還有部分罰則，但其設定相比于現今環保事業的發展已經明顯落伍，支持不了目前重點源的排污許可證管理工作。而2008年發出的《排污許可證管理條例》目前仍然處于征求意見稿的狀態。各地出臺的排污許可證管理辦法也僅僅是上位政策在一定程度上的衍生，并沒有明確排污許可證管理體系中的具體細節。如：在大多數地區的政策文件中，對排污單位的實際排放量以何種方式進行核定與統計缺乏明確的說明；實際排放量核定是否按月或按年進行，監測數據法、排放系數法、物料衡算法等不同方法分別在何種情形下采用，對同一企業是否需要采用不同方法進行相互校核等等。

在具體操作上，排污許可證發放時間滯后。從國外經驗來看，排污許可證制度應當是環境管理部門的事前調控措施，由環境保護部門對申請企業的條件、資格進行審核，并決定是否準許其從事特定的排污活動，對于企業不經許可而進行排污的行為應視為違法并進行處罰。而目前排污許可證制度基本上是作為一種事后的許可，排污企業只是根據自身需要在污染物排放之后向環保部門申報登記，同時由于環保部門對企業申報的排污指標沒有進行實質性的審查，很多以不超環評批復量為依據，使得排污許可量比較寬松。因此，排污許可證在實踐中根本不具有權威性。

整體上，排污許可證制度實施的技術要求比較復雜，涉及總量核算、許可證分配、基于監測監管的核定、許可證交易等各個方面，但是迄今為止，相關技術規范仍未公布。

（三）排污許可證總量核算不規范，無法支撐總量減排

缺乏權威的核定與統計體系是許可證制度實施的主要瓶頸。現有排放控制政策無法做到排放數據的“有依據、可核查”。排污申報制度缺乏與其他制度的配合，排污申報數據無有效核查手段，數據質量沒有保證；環境統計作為計劃經濟體制下的常規手段，沒有與時俱進，已不能滿足市場經濟體制下的污染源管理。例如，許可證管理中污染源需要按日甚至按小時的連續達標，而目前的環境統計是按照年、半年或季進行，不能核查污染源小時或日時間尺度的達標情況。缺乏權威、規范的核定與統計體系，造成核定工作隨意性較大，排污單位準確的排放信息難以獲知，因而難以判斷其年度排放量是否超過許可排放量，超許可排放量處罰難于執行。在全面改進核定體系之前，江蘇省率先推廣的排污權有償使用政策由于明確了需要購買的排污份額，使企業能較為準確地申購排污許可。

由于排污許可證制度未能實現整合各項政策中污染物排放量核定與統計體系的功能，造成排污收費、排污權有償使用與交易、環境統計等多套統計體系并存，不僅因重復統計而耗費不必要的資源，同時也因各統計體系核算方法不完全一致而引起數據的混亂。例如，通過江蘇省昆山市企業各套數據對比發現，同一企業的排污收費、排污權有償使用與交易、環境統計數據均存在較大差異，對于大多數企業而言各項制度的核算結果并不一致。其次，總量減排全口徑核算主要采用排污系數法核算實際排污量，與其他核定體系所采用的監測數據法在計算方式和引用參數上有較大差別。同時，在工作程序上，總量減排全口徑統計采用重點污染源填報、環境保護行政主管部門審核的方式。由于前者主要采用監測數據法對實際排放量進行計算和填報，而后者審核采用排污系數法，可能因計算方法不一致而造成部分企業存在兩套不同的數據，降低了總量減排全口徑數據的準確性。

（四）排污許可證處罰規定不具體，缺乏威懾力

目前，各地排污許可證制度中超污染物排放標準或許可排放量排污的處罰主要依據“不按照排污許可證規定排放污染物”的規定進行，處罰內容主要包括責令限期整改和罰款。其中，罰款額度僅給出范圍，而并未直接與超標排放濃度、超過許可排放量的實際排污量直接掛鉤。雖然在處罰執行過程中，環境保護行政主管部門會根據排污單位違法情節嚴重程度對罰款額度進行裁量，但由于自由裁量權較大，對于不同排污單位進行處罰時并不存在統一、明確的裁量標準，執法公平性不足。同時，由于罰款存在總體性的上限，對持續違法排污行為，環境保護行政主管部門僅能夠進行一次處罰，造成排污單位違法時間越長，超標或超許可排放量排放越大對其越有利，威懾力度有限。此外，排污單位同時超標、超許可排放量排污時，兩項處罰合并執行或分開執行也并不清晰，處罰可操作性較差。

可以說，現有的執行力度基本上不具有威懾性。例如，目前太湖流域對違反排污許可證制度行為的處罰力度相對較輕，《江蘇省排放水污染物許可證管理辦法》對于排污單位不按照排污許可證或者臨時排污許可證的規定排放污染物的，由環境保護行政主管部門責令限期改正，并處1萬元以上5萬元以下罰款；情節嚴重或者逾期不改正的，依法吊銷排污許可證或者臨時排污許可證。雖然有相關處罰規定，但處罰額度較低，責罰不相當，使得一些企業寧愿以罰款來換取非法排污。同時，在實踐中對超證排放處罰不嚴格，甚至不處罰的現象較多，使得有些企業沒有按照許可證的規定進行排污。

三、推進排污許可證制度實施的幾點建議

（一）加快排污許可證制度的立法和技術規范制定

盡快制定《水污染物排放排污許可證條例》,明確排污許可證制度的目標和地位、排污許可證的發放范圍、設計排污許可證制度的管理機制和體制，以及信息、資金、監測核查和問責處罰機制的目標與原則。

加快制定許可證制度實施的技術規范或導則。一是制定許可證實施技術規范體系。包括許可證的申請、評估、審批、核查和問責等方面，具體到各個環節需要提交的材料清單，各種材料所需要滿足的要求等。二是制定監測方案設計導則。根據行業和污染物排放特點，按照現有規范，結合管理需求和監測能力，制定監測方案。監督性監測方案的設計應基于企業自我監測，聚焦于該點源排放的薄弱環節，在保證確定性的基礎上，實現監測費用的有效性。三是制定企業排放總量核算技術規范。應在國家及地方層面的《排污許可證管理辦法》及其細則等管理文件中規定，“持有排污許可證的排污單位，根據環境統計制度中污染物年度實際排放量核算結果確定其年度排放量”。將排污申報登記制度與排污許可證年審進行整合。將排污申報登記與排污許可證年審合并進行，整合《排污許可證年度報告表》與《排放污染物申報登記表》內容，避免排污單位的重復填報和環境保護行政主管部門的重復審查。

（二）整合排污許可證制度和其他點源排放控制政策

排污許可證制度應貫穿企業生存周期的全過程，其管理核心應是將排污者應執行的有關國家環境保護的法律、法規、政策、標準、總量削減目標責任和環保技術規范性管理文件等要求具體化，落到實處，有針對性地、具體地、集中地明確到每個排污者的排污許可證上，實施一證式排污管理，一本排污許可證能聯系企業建設、生產、污染控制、現場監理等環境管理的全過程。因此排污申報、總量控制、排污交易、排污收費、排污口設置規范化、限期治理及清潔生產強制審核等環境管理制度都應體現在排污許可證當中，同時在現行環境保護法律框架下有機銜接環評審批、三同時驗收，整合環境監督執法檢查、環保監督員管理、環保設施運行監管管理等方面的規定，形成便于長效監督管理、便于操作的相對集中的環境管理制度，這也完全符合中央要求減輕企業負擔的要求。

（三）基于總量和容量核算，分階段推進排污許可證制度

由于基于容量和總量控制前提下的排放許可分配基數差別很大，建議分階段推進排污許可證制度。在前期，如2020年之前，仍然采用基于總量的許可證分配辦法。在此之后，通過較長時間試點獲得的技術儲備，結合TMDL等技術，基于流域水環境質量目標摸清各地可以排放的實際污染物總量，在此基礎上制定基于容量核算的許可證分配方案，并在環境保護部的相關管理辦法中明確這一基本原則。

基于總量核算的許可證分配辦法，根據在遼寧的試點經驗，新、改、擴建建設項目的許可排放量可參考項目環境影響評價中預測的年污染物排放總量，并參照環境保護工程竣工驗收報告中監測數據進行修正。對現有排污單位，建議根據環境影響評價、環境保護工程竣工驗收數據確定排水量，并與近三年排水量監測數據進行對比。若與這些數據有較大出入，則由環境保護行政主管部門結合現場檢查及歷年監測數據等重新確定，必要時可要求排污單位提供相關信息。在確定排水量后，基于排污單位執行的國家或地方污染物排放標準計算得到最終許可排放量。在實施了排污權有償使用與交易的試點地區，通過以上方式得到初始許可排放量，以界定排污單位排污權最大允許申購量，在有償使用或交易過程完成后，環境保護行政主管部門根據通過審批的排污單位申購或交易量確定其最終許可排放量。

（四）提高現有監測與監管能力，滿足許可證核查要求

即使在發達地區，自動監測體系仍然不完善，并且數據質量也有較大的爭議。在東部發達地區，平均一個監察大隊工作人員可能管理超過300家企業。所以整體上現有的監測監管能力不能滿足許可證核查的管理要求，這是許可證制度推行的主要瓶頸之一。最為有效的辦法是將統計數據與許可證數據一體化，這樣會大大推動許可證數據的獲取，并提高準確性。具體手段上，要做到：

調整環境統計數據的統計方法。對在線監測設備正常運行且符合數據有效性要求的排污單位，排污數據以在線監測濃度月平均值與月排水量相乘得到；對不具備在線監測數據，或已有在線監測數據無法達到有效性要求的排污單位，排污數據以月度監督性監測濃度平均值與月排水量相乘得到。而對缺乏可用監測數據的排污單位，可采用物料衡算或產排污系數方法進行計算。基于環境統計確立實際污染物排放核定體系。由于環境統計數據的權威性較強，建議將排污許可證制度實際污染物排放核定體系與環境統計體系相對接，以整合現存的排污申報、排污收費、排污權有償使用與交易等多套統計數據，形成統一的實際排放量核定統計體系。

（五）強化排污許可證制度中有關處罰條款

顯而易見，短期內我國環境監測和監管能力還難以一步到位。除了開放相關的監測市場，引入第三方環境監測服務之外，加大處罰力度是短期內迫使企業更加守法，按照排污許可證要求進行技術改造、排污和監測的有效措施。例如，將逐日處罰手段應用于許可證管理可明顯增加企業違法成本，真正使許可證成為環境污染控制的核心政策。除此之外，建議許可證由目前的無償發放轉為有償購買，強化環境容量是一種資源的理念，可以促使企業合理排污。有償的許可證也為排污交易提供合理的交易對象，也可以提升區域環境污染控制的整體效率。

（六）建立基于許可證的污染源動態管理系統

推行基于許可證的排污臺賬信息化，錄入排污單位污染物排放濃度及排水量監測數據，實現月度實際排污量計算，并匯總形成季度、年度排污量以備查詢，同時滿足各項制度的需要。其中，監測數據的錄入與現有的在線監測體系進行銜接，利用現有的在線監測設備與各級環境保護行政主管部門之間的聯網，實現排污單位監測數據的實時傳輸與監控。最后，依托該信息平臺每年度對許可排污量、實際排污量進行對比，以判定是否需要執行超總量處罰，從而形成系統、動態的污染源管理系統。